我国宪法于2004年修改前，有学者认为市场经济和政治改革将促进党政分开，而国家主席作为重要的国家机构将可能扩大权力范围，提高在政治生活中的地位，在适当的界限内应考虑赋予和发挥国家主席职权。

对于涉及经济自由的国会立法，联邦最高法院采用合理的宽松审查，裁定其合宪。在2013年的健保法（National federation of independent business v.sebelius）一案中，[26]最高法院适用回避规则，判断系争法律部分条款合宪。

第二，在思想基础上，合宪推定与宪法回避的立意不同。宪法回避是一种法律解释规则，另有诉讼资格、未成熟案件和假定案件等。现代宪法回避在更加尊重国会意图的同时，实际上委婉地展示了法院对国会的另一种面孔，这就是监督与约束。[52]一语道破天机，符合宪法的解释并非钟情立法者的主观意志，而主观意志却是宪法回避孜孜以求的鸪地。审查性规范提供了宪法的司法实施基础，而事实性规范是宪法的政治实施依据。

这些判例的共同特征是系争联邦国会立法有两种解释，法院择善而从，选择不违宪的那种解释。[48] 黑塞.康拉德这样定义合宪解释（符合宪法的解释）：根据这一原则，任何一项法律，当它还能够同宪法之间协调一致地被解释时，它就不能被称为无效法律……也会表现在下面的情形中，即当某项法律的多重含义或不确定的内涵通过宪法的内容而被明确出来时。[20]1993年开始，国家主席（中共中央总书记）担任中央外事工作领导小组组长，成员有中共中央宣传部部长、对外联络部部长、国务院主管外事工作的副总理或者国务委员以及外交部、国防部、国家安全部、商务部、港澳办等政府机构的负责人。

[30]2004我国宪法修改报告提到，增加国事活动条款旨在为元首外交提供宪法基础，其内涵亦将拘束后来立法者对该条款的理解与运用，某种程度上体现立法者对国事活动条款的宪法解释。[65]《以色列基本法：国家总统》第11条规定总统的使节权、缔约权等外交职权，其第12条是对总统的职权行使的限制，要求总统签署的除政府组成、解散国会之外的其他官方文件，都要有总理或相关部长联署才能生效。[44]但我国国家主席和日本天皇在本国的宪法规范中居于不同的宪法地位，结合两国修宪、制宪的背景分析可以看出，国事活动和国事行为的内涵并不相同。[56] 元首外交只是对国际交往形式的一种概括，本身不具有规范的内涵。

建构国家主席进行国事活动的监督机制包含国家主席进行国事活动的界限、国事活动条款的解释和国家权力机关的监督三个层面外国使节的到来，不过仅仅是为了接替其前任，如果每次一到就召集议会或者一院，这种需要自然要比现行安排不方便很多。

国家主席在元首外交中具有相当的自主性和灵活性。中共中央总书记在政治局常委会决策中居于重要地位，如江泽民担任中共中央总书记后曾出访朝鲜、日本、苏联等国家，直接推动外交政策的制定与实施，掌握着具体外交事务的决策权。最后，在政治实践中，国家主席在进行国事活动和接受外国使节时具有自主性，但这非意味着国家主席可以参与实质性的外交决策。美国学者埃尔默•普利施科在称之为总统个人外交（President Personal Diplomacy），see Elmer Plischke, Diplomat in Chief: The President at the Summit, New York: Praeger, 1986. [53] 张清敏：《社会变迁背景下的中国外交决策评析》，《国际政治研究》2006年第1期。

对严重超越宪法职权，违背国家根本利益的行为由全国人大常委会作出决议，提请全国人大作出是否调查的决定。通过对2004年宪法修改前国家主席外交活动的考察可知，国家主席开展的元首外交主要有代表国家同外国元首举行会谈、签署外交条约及其他重要协议，作出国家承诺，参加以国家为单位构成的国际会议或地区会议，出访他国或者接待外国元首、首脑访华等。[63] 孙谦、韩大元主编：《世界各国宪法的规定：行政机关》，中国检察出版社2013年版，第142页。条约具有法律的约束力，但其约束力出自以国家信誉为担保所负担的义务。

因而，国事活动的内涵不完全等同于日本天皇的国事行为。[15]权力的叠加状态理顺了执政党和国家之间的关系，事实上也强化国家权力的集中和统一，增强了个人在国家政权体系中的作用。

[10] 我国宪法序言的表述为：中国坚持独立自主的对外政策，坚持互相尊重主权和领土完整、互不侵犯、互不干涉内政、平等互利、和平共处的五项原则，发展同各国的外交关系和经济、文化的交流。[63]除此之外，德国总统凭借其崇高的地位和声望，自主开展外交活动，如发表演讲，表明国家立场，提出号召，塑造国家形象等。

首先，国家主席可将每年度开展国事活动的计划向全国人大常委会报告，并在国事活动结束后向全国人大下设的外交事务委员会进行书面报告，由后者对国家主席的外交活动进行初步审查，定期向全国人大常委会报告审查情况。首脑外交包含国家元首和政府首脑。全国人大常委会委员根据报告情况可提出相应的质询案。中国的外交政策作出重新调整，确立以和平共处五项原则为基础，坚持独立自主，维护世界和平与发展的外交政策，并将其写入我国宪法序言，[10]成为我国外交政策制定和执行的重要宪法依据。[68] 参见王旭：《论我国宪法解释程序机制:规范、实践与完善》，《中国高等社会科学》2015年第4期。[54] [美]R•P•巴斯顿：《现代外交》，赵怀普等译，世界知识出版社，2002年版，第5页。

三位一体权力结构的形成，既提高了这一机构的政治影响力，又为国家主席参与外交决策提供重要的平台，实现（实质上的）外交最高决策者与（宪法上）国家最高代表者的统一，事实上扩大国家主席参与外交活动的空间。其次，国家主席进行国事活动的实践受到其他国家机构的限制。

[48] 蔡定剑：《宪法精解》，法律出版社2006年版，第368页。我国《宪法》第81条前段中华人民共和国主席代表中华人民共和国，进行国事活动，接受外国使节，而进行国事活动与接受外国使节同属国家主席独立行使的职权，根据法律意义脉络的连贯性，两者均属于国家主席的对外职权，具有内在的统一性，两条款之间具有双重关系。

有学者认为，国家主席的提名权具有实质的决定性。[18] 有学者总结1982年宪法修改后，李先念、杨尚昆、江泽民等国家主席的外交实践后认为，国家主席主席在外交活动中作用主要是通过其个人地位或其他正式职务，比如说在政治局中的地位来发挥的。

[58] 同前注2，汉密尔顿、杰伊、麦迪逊书，第353页。进行国事活动与接受外国使节均属于国家主席所独立行使的职权，承继国家主席代表中华人民共和国的规范内涵，并作出进一步延伸，是国家主席行使元首职权的重要内容。我国《宪法》第80条和第81条实质上限定国家主席行使国家权力的界限，超越此界限将可能导致违宪的后果。一方面，国家主席参与双边外交、多边外交的频率增加。

国家主席参与首脑会晤要代表国家对一些问题作出表态，这就不一定是完全形式性的活动。综上所述，国事活动条款是我国宪法对国家主席的程序性授权，即国家主席进行国事活动时具有独立行使的权限，不必以国家权力机关的决定作为依据。

[56] 笔者不同意一些外交学者将中共中央政治局常委参与外交的行为视为元首外交或者首脑外交。元首外交作为一种渐成趋势的外交实践形式，其内容是不断丰富和发展的，其核心内涵是国家元首更加广泛和直接的参与外交活动。

[50]因而，国事活动条款将为国家主席更加积极、主动地开展元首外交提供活动空间和宪法保障。参见见：《古代汉语词典》，商务印书馆2009年版，第523-524页。

[41] 参见杜强强：《论国家主席对总理提名权的性质——以我国宪法文本为中心》，载许崇德、韩大元主编：《中国宪法年刊2010》，法律出版社2011年版，第45-50页。我国《宪法》第80条规定，国家主席须根据全国人大和全国人大常委会的决定授予国家的勋章和荣誉称号，而根据《国家勋章和国家荣誉称号法》第8条的规定，国家主席在进行国事活动时授予外国政要、国际友人等人士友谊勋章却不需依据全国人大和全国人大常委会的决定。国外有学者认为我国通过不成文宪法，确立State-Party体制的正当性基础，国家权力在执政党和国家机构之间划分，增强了宪法权威，在党的领导和法治之间实现动态平衡。其二，国事活动条款赋予国家主席在外交领域的实质性权力，预示着国家主席将从虚位元首走向实权元首。

（一）国家主席进行国事活动的界限 八二宪法将外交权力在全国人大及其常委会、国家主席和国务院之间进行分配，而国家主席是国家的代表，这种代表性与全国人大的政治代表性不同，全国人大及其常委会开展的议会外交与国务院开展的政府外交均不能取代国家主席在外交活动中的最高性。（二）国事活动条款的规范主体：国家主席 国家主席兼任中共中央总书记和中央军委主席，即三位一体的政治惯例，被认为是从实践层面回归1954年我国宪法所确立的国家主席制度，而2004年宪法修改扩大国家的职权又是我国1982年宪法通过后国家主席制度的发展。

[54]国家元首作为国家的象征，开展外交活动，在国际关系中代表主权国家，既是国际惯例也是国家元首的首要职能。在国际法上，国家主席的外交行为被视为国家行为，产生的权利和义务由国家承担。

3. 国事活动不是统摄性条款 从语言结构来看，我国宪法文本中的国事活动与日本宪法中国事行为具有一定的相似性。[44] 参见前注8，钱宁峰文。